今年開年我國地方債發行呈現新變化。截至今年4月初，我國湖北與四川相繼發出年內首批地方新增專項債券，這一動作相較往年出現延遲。而在此前的一季度，隨著償債高峰到來，各地方政府通過再融資債券集中掀起了一輪“借新還舊”風潮，用以償還政府存量債務。業內預計二季度后，我國各地將迎來一波新增專項債發行高峰，但同時也提醒重點關注化解隱性債務風險。

再融資債券成主流

與往年不同，在一季度地方債券中，鮮有新增地方債券，再融資債券則成為主流。日前，財政部政府債務研究和評估中心數據顯示，截至3月末，各地已組織發行地方政府債券8951.1億元，其中新增地方政府債券發行364億元，地方政府再融資債券8587億元。3月當月，各地組織發行地方債4771億元，包括新增地方債364億元，再融資債券4407億元。

財政部在《2018年4月地方政府債券發行和債務余額情況》中明確，再融資債券是發行募集資金用于償還部分到期地方政府債券本金的債券，是財政部對于債務預算的分類管理方式。Wind數據顯示，我國再融資債發行量在到期量中占比逐年增加，從2018年的78.6%增長至2020年的91.2%。

財信證券首席經濟學家伍超明指出，2021年財政將迎來新一輪償債高峰期。據了解，今年國債、地方政府債、城投債三項合計到期規模高達9.2萬億元，較2020年提高1.8萬億元，償債壓力增長。

同期，政府隱性債務壓力也與日俱增。去年12月以來發行的新一批再融資債的資金用途和信息披露與此前披露的官方文件存在細微差別。據中金公司研究部分析指出，歷史上發行的再融資債券資金用途往往為“償還到期地方政府債券”，但從去年12月起，新發行的再融資債資金用途開始轉變為“償還存量(政府)債務”。

然而，前述再融資債中，理應披露債務發行規模、到期本金規模等信息。但今年1-2月發行的45只地方政府債也全部為再融資債券，資金用途仍為“償還存量(政府)債務”，也均未披露所償還債務的信息。對此，前述機構指出，“‘存量政府債務’可能包含非債券形式的存量政府債務，其資金用途范圍擴大，不排除用來置換隱性債務的可能性”。

由于償債高峰漸近，化解隱性債務危機迫在眉睫。2021年政府工作報告提出，合理擴大3.65萬億元專項債使用范圍。對此，浙商證券首席宏觀經濟學家李超指出，需關注政府存量債務，特別是化解存量隱性債務問題。

新增專項債發債高峰將至

實際上，關于化解隱性債務壓力，國內已有布局。據了解，在2019年化解隱性債務的實踐中，相關部門曾推出債券置換隱形債務的試點方案。自去年12月以來，公開披露的已有湖南、云南、河南、浙江、安徽、青海等在內的15個縣區被納入國家建制縣隱性債務風險化解試點。

而通過今年前兩月發行的45只再融資債涉及到的21個省/計劃單列市可看出，其中既有北京、江蘇、浙江等經濟發達地區，還有未被納入建制縣/區試點的多個省市。“對此，我們預計這一批再融資債有部分資金置換隱性債務，而非全部用于置換隱性債務。”中金公司研究部指出。

隨著國民經濟整體進入回暖通道，大型工程建設進程加速。年內新增地方專項債券于3月始發，這一進度相較以往有所延遲。興證固收也指出，這是由于今年經濟逐漸恢復，對地方債需求緩解，疊加去年新增專項債放量引發資金閑置所致。

據不完全統計，截至目前，湖北與四川已分別下達年內新增地方專項債。其中，湖北省于3月25日率先完成年內專項債的發行工作，規模為150億元，債券投資方向主要為棚改、鐵路、醫院、軌道交通和生態旅游等基礎設施領域;四川新增專項債券規模為114億元，重點支持中小銀行發展。

按照日前披露的政府工作報告安排，年內地方債將重點布局九大領域，優先支持在建工程。其中，重點領域包括交通基礎設施、能源項目、農林水利、生態環保項目、社會事業、城鄉冷鏈物流設施、市政和產業園區基礎設施、國家重大戰略項目、保障性安居工程等。

“參考2018-2020年，上半年均有1-2個月地方債發行量較大。自3月25日湖北開始發行新增地方債，后續地方債新增限額可能陸續開始發行，4月迎來地方債供給高峰的概率較大。”廣發證券研報指出。

債券期限大幅縮減

值得注意的是，在周期方面，相較去年，今年下達的專項債券也出現了大幅縮減。從今年一季度數據看出，專項債券平均發行期限8.64年，比去年同期縮短40.41%。其中，一季度7年期、10年期專項債券占比分別為25.92%、56.9%。

今年債券發行期限的縮減，也進一步印證了我國國民經濟正逐步步入正軌。此前，在財政壓力之下，地方政府在債券擴容的同時，長期債券發行比例也于近年來迅速增加。據統計，2018-2019年間，專項債平均發行期限從6.1年延長至9年。隨著2020年新冠肺炎疫情來襲，長期債券進一步走俏。去年上半年長期債券平均年限已達到15.3年，較2019年近乎翻倍。

“我們統計了各月的地方債發行加權平均期限，從2019年5月至2020年11月，地方債的月度發行期限便維持在10年以上，主要源于政策上財政部對地方債發行期限限制的放松以及供給端緩解地方政府再融資壓力的考量。”興證固收研報分析道。

業內認為，這既是因為發行期限開始與公益性項目相匹配，也混雜了部分地方政府私心，減輕近期的債務壓力;泓創智勝合伙人沈奇也指出，無論從風控、監管或是債券使用主體地方政府角度看，債券期限并非越長越好，還是要根據項目本身的特性和地方財政能力來合理設計為宜。

對于前述擔憂，去年7月，財政部發布《關于加快地方政府專項債券發行使用有關工作的通知》提出，既要鼓勵發行長期專項債券，支持重大項目建設，更好匹配項目資金需求和期限，又要綜合評估分年到期專項債券本息、可償債財力以及融資成本等情況，合理確定專項債券期限，避免人為將償債責任后移。

北京藍海世紀投資管理顧問有限公司合伙人張玉香建議，關于已設計完成并通過評審的項目，建議盡快申報發行;正在謀劃準備階段的專項債券項目，在“專項債券期限與項目期限相匹配”的情況下，債券期限盡量控制在10年及以下，務必注意發行風險;在符合各省專項債券評審要求的情況下，積極嘗試“提前償還、分期償還等本金償還方式”。(陶鳳 劉瀚琳)